חיוב המדינה בתשלום גלובאלי בגין הפרת תנאי חוזה ביחס לנותן שרותי ייעוץ וסיוע במסגרת "תכנית ויסקונסין"

א.         מבוא :

1.         לפניי תביעה כספית על סך של 10 מיליון ש"ח לפיצויי קיום וסעדים נוספים בגין שירותי ייעוץ וסיוע שהעניקו התובעים לנתבעת במשך תקופה ארוכה (בין השנים 2005-1997) בקשר לרפורמה חדשנית בשוק התעסוקה בישראל שנודעה ברבים בכינוי " תכנית ויסקונסין", שהצורך בייסודה, כינונה ופעילותה, עלה בעקבות ביקורת על דרכי התמודדות של המדינה עם סוגיית הבלתי מועסקים, בין היתר, בדו"ח מבקר המדינה על שירותי התעסוקה. נוכח האמור, התעורר הצורך בעריכת שינויים יסודיים בטיפול במובטלים לשינוי ובנובמבר 1997 מונה התובע כיועץ כלכלי מטעם ממשלת ישראל לעניין זה. מאותו מועד ועד לשנת 2005 נתן התובע באופן ישיר ובאמצעות התובעת שירותי ייעוץ בקשר לרפורמה שהתגבשה וסייע בהקמת מערך צוותים לתכנון, קידום, הפעלה, מחקר וגיוס מומחים ותאגידים מקצועיים בינלאומיים ומקומיים, והיה שותף להכנת מכרז למפעילים בינלאומיים לפתיחת מרכזי שירות לביצוע של הרפורמה, הלכה למעשה.

2.         בתחילת הדרך הועסק התובע על-ידי הנתבעת באמצעות התקשרות חוזית פורמלית, קצרה ומוגבלת בזמן (לרוב בהסדרה רטרואקטיבית) ולקראת תום היחסים המשפטיים על דרך של הסכם מסגרת למשך שלוש שנים. המסגרת החוזית התבססה על תכניות עבודה שהוגשו לאישור נציגי הנתבעת, כאשר תשלום התמורה נקבעה לפי תשומות - קרי: חישוב שעות עבודה של נותן השירות בעצמו או באמצעות גורמים אחרים מטעמו. עם זאת, נוכח ההכרה בדבר הצורך בשינוי התפיסה לעניין חישוב התמורה, נוצרה הבנה כי יש להסדיר את התשלום לפי תפוקות באופן שיגלם נכונה את השקעת התובע ברפורמה לפרק זמן מוגבל, לצורך עריכת מכרז בין תאגידים מקצועיים ובמסגרת ניסוי להקמת מרכזי תעסוקה, להלן. לפיכך, לקראת סיומה של התקופה החוזית ובשל שינוי הנסיבות, כאמור, התגבשה בין הצדדים, בגדרי הסכם המסגרת, הסכמה אחרת, ברורה ומפורשת, לתקופה מוגבלת, לקביעת תמורה ייחודית-נפרדת, המשקפת את תרומת התובע להצלחת המיזם החדשני והשגת יעדי הרפורמה, שכיום - כך טוענים התובעים - מבקשת הנתבעת להתנער ממנה. משכך, הוגשה התובענה דנא שבעיקרה מבקשת לאכוף על הנתבעת את תשלום התמורה המיוחדת וכפי שהוסכם בין הצדדים.

ב.         על העובדות, הטענות וההליכים :

כללי

3.         התובע כלכלן בעל שם, לשעבר חבר הנהלת אגף התקציבים במשרד האוצר וממונה על התקציבים החברתיים - תקציבי רווחה, ביטוח לאומי, קליטה ועבודה. לאחר פרישתו ממשרד האוצר מילא תפקידים שונים, בין היתר, חשב מלווה לעיריית באר-שבע, יועץ במשרד החינוך ולהסתדרות עובדי הממשלה, רשות החברות הממשלתית וגופים נוספים. הצדדים אינם חלוקים בעניין יכולותיו המקצועיות והיכרותו היסודית של התובע עם משרד האוצר ויתר משרדי הממשלה, לרבות הבנה מעמיקה של מנגנוני הרשויות השונות. פרישתו ממשרד האוצר, בשילוב היכרות עם השוק הפרטי וגורמים בחו"ל, הם שהכשירו את התובע לתפקיד מפתח שמילא בגיבושה של הרפורמה להלן ובקידומה, תוך הבניית שיתוף פעולה בין משרדי הממשלה השונים.

4.         להבנת הרקע שעמד ביסוד השירותים שהעניק קרמר לנתבעת (באמצעות התובעת - מכאן ואילך, התובעים יחד ולחוד, להלן - קרמר), יש לעמוד במספר מילים על הרפורמה בשוק העבודה שלימים זכתה לשם " תכנית מהל"ב" או " אורות לתעסוקה" ובעגה המקובלת בין הגורמים הרלוונטיים, בכינוי " תכנית ויסקונסין" (להלן - התכנית או הרפורמה). בשנת 1980 נחקק בישראל חוק הבטחת הכנסה, תשמ"א-1980, שנועד לספק לאוכלוסייה הנתונה במצוקה כלכלית מטעמי חוסר תעסוקה או שכר נמוך, גמלת הבטחת הכנסה, המהווה רשת מגן כלכלית להבטחת רמת קיום מינימלית. החוק הגדיר את האוכלוסיות הזכאיות לגמלה ואת מבחני הזכאות לקבלתה. במהלך שנות התשעים, נוכח ביקורת על דרכי התמודדות של ממשלת ישראל עם סוגיית הבלתי מועסקים, כפי שהובאה בדו"ח מבקר המדינה בעניין שירות התעסוקה, הוקמה ועדת מנכ"לים משותפת אשר בחנה את הדרכים להתמודד עם בעיית התעסוקה. ביום 1.3.2000 מינה שר העבודה והרווחה ועדה לגיבוש מדיניות הטיפול בבלתי מועסקים, בראשות פרופסור יוסף תמיר ובהשתתפות נציגים משירות התעסוקה, המוסד לביטוח לאומי, משרדי ממשלה שונים רלוונטיים והאקדמיה (להלן - ועדת תמיר). במהלך עבודת הוועדה גובשה תכנית לטיפול בהשבת בלתי מועסקים למעגל העבודה ואלה קיבלו ביטוי בהחלטת ממשלה, שבמסגרתה הוחלט להתחיל בביצוע ניסוי בהתאם לרפורמה שהתגבשה.

5.         הרציונל של הרפורמה התבסס על ההנחה, שרק תעסוקה תוכל להבטיח הכנסה. הרפורמה נועדה ליישם רגולציה חדשה על-ידי השוואת הדרישות להקדשת זמן, מאמץ ויכולת של מקבל קצבה, לזו של מקבל שכר. את המטרה הנ"ל מיישמת התכנית באמצעות הפעלת מדיניות טיפול פרטנית, החל משלב אבחון החסמים בהשתלבות בעבודה, דרך טיפול בחסמים ובדרכים מגוונות ומותאמות אישית, תוך מתן שירותים תומכי עבודה וכלה בשילוב בעבודה בשוק הטבעי. הטיפול ניתן במרכז שירות אחד ללקוח ומאחד בתוכו את מבחן התעסוקה ואת מבחן ההכנסה ותשלום הגמלה, המבוצע על-ידי המוסד לביטוח לאומי. כך, מבוצע איחוד של המקורות והשימושים. בטווח הארוך, נועדה התכנית להגדיל את שיעור ההשתתפות של ישראלים בכוח העבודה ולהעביר מקורות מגמלאות לשירותים תומכי עבודה. ברמת תקציב המדינה, הייתה מטרת הרפורמה להעביר את ניהול סיכון האבטלה מהמדינה לתאגידים מומחים בניהול סיכונים.

6.         מהותה של הרפורמה הנה בעיקרה ביצוע ניסוי על דרך של הקמה והפעלה של ארבעה מרכזי תעסוקה והשמה ניסיוניים בארץ באזורים גיאוגרפיים שונים ונפרדים, אשר ישולבו בתוך המערכת הממשלתית של אספקת סיוע לאוכלוסיות היעד ויחליפו את התהליך המנהלי הנוכחי בשירות מוכוון בשיתופו המלא של הבלתי מועסק, תוך מתן פתרון ההולם ככל האפשר את צרכיו ויכולותיו (ובעגה המקצועית - One Stop shop).

7.         לאחר שהוגשו המלצות ועדת תמיר, קיבלה ממשלת ישראל מספר החלטות בדבר יישום הרפורמה על דרך של תכנית הקמת מרכזי תעסוקה שונים ותיקוני חקיקה רלוונטיים. הממשלה החליטה על לוחות זמנים לתחילת יישום הרפורמה באמצעות המשרדים השונים, שהיו אחראים להתוות את המדיניות באשר לקידום הרפורמה בהתאם לשיקולי תקציב ושיקולים אחרים. בסופו של יום, בחודש מאי 2004, פורסם מכרז מטעם משרד האוצר לקבלת הצעות לנטילת חלק בשלב הניסוי המוקדם (פיילוט) של הרפורמה (להלן - הניסוי). בעקבות המכרז זכו ארבעה תאגידים להקמה והפעלת מרכזי תעסוקה באזורים גיאוגרפיים שנקבעו והחל מיום 1.8.2005 החלה התכנית לפעול. אם כן, הרפורמה החלה להתגבש מסוף שנות התשעים וקרמה עור וגידים במהלך שנות האלפיים, לאחר הקמתם של ועדות שונות ובחינה חוזרת של התכנית במהלך התקופה, תוך שינויים שנעשו בה לשיפורה ולהצלחתה, כאשר לאורך כל הדרך נטל קרמר חלק מרכזי בהגייתה, קידומה, גיבושה והוצאתה אל הפועל.

8.         כאמור, אין חולק בדבר תרומתו המכרעת של קרמר לגיבושה של התכנית והוצאתה של הרפורמה אל הפועל. קרמר היה זה שהביא את הידע הרלוונטי מחו"ל, באמצעות קשריו עם אנשי מקצוע ואקדמיה מובילים, שקידמו ויישמו רפורמות דומות בארצות-הברית ובאירופה, ואשר הותאם לתנאי הארץ. קרמר תרם תרומה קריטית לקידום התכנית בתוך משרדי הממשלה ומחוצה לה, תוך התמצאות במורכבות האינטרסים ובסבך הבירוקרטיה והבניית שיתוף פעולה בין גופי השלטון השונים. אכן, התכנית שהנה חסרת תקדים במהותה ונוגעת למספר משרדי ממשלה בעלי אינטרסים שונים, קודמה במשך השנים על-ידי קרמר, אשר נהנה מאמון מיוחד של בעלי תפקידים במשרדים השונים ומגיבוי מקצועי. דומה, שאלמלא מעורבותו של קרמר, קרוב לוודאי שהתכנית לא הייתה באה לעולם. מטבעה של רפורמה מורכבת זו, שהיא מקיפה תחומי פעילות נרחבים של משרדים ואגפי ממשלה וגופים חוץ-ממשלתיים, לאומיים ואחרים. קידומה של הרפורמה היה כרוך בעבודה מול גורמים בעלי סמכויות בגופים שלטוניים שונים, אשר פעלו מול קרמר שמילא תפקיד מפתח בהבניית שיתוף הפעולה ביניהם, אף שחלקם התחלפו בתדירות גבוהה. עם זאת, קרמר לא נתבקש ולא מונה להיות קובע מדיניות, אלא שימש כגורם מרכז, מתאם ומוציא לפועל של התכנית, כפי שאושרה על-ידי משרדי הממשלה השונים. הנה כי כן, אין צורך להכביר במילים בדבר חשיבות השירותים שניתנו על-ידי קרמר לנתבעת החל מסוף שנות התשעים ועד לתחילת שנת 2005 עת יצאה התכנית מן הכוח אל הפועל באמצעות מתכונת הניסוי שעיקרה פתיחת ארבעה מרכזים שונים על-ידי תאגידים שזכו במכרז פתוח, וכי מדובר באחת הרפורמות המורכבות והחשובות שנעשו אי פעם במנהל הציבורי, הן מבחינה חברתית והן מבחינת החיסכון בהוצאה הציבורית. עד כאן לעניין תיאור כללי של התכנית והרקע שעמד ביסוד מעמדו ומקומו של קרמר ביחס לקידום הרפורמה והוצאתה אל הפועל. מכאן, לסקירה תמציתית של מערך ההתקשרות החוזית, שמכוחה העניק קרמר לנתבעת (להלן - המדינה) במשך כשמונה שנים שירותי ייעוץ.

מערך ההתקשרות החוזית שבין הצדדים

9.         כאמור לעיל, לקראת סופה של שנת 1997 הוזמן קרמר לשמש כיועץ כלכלי של ועדת המנכ"לים. בין הצדדים הוסכם על מתן שירותי ייעוץ בהיקף של 600 שעות בתעריף ייחודי (נספח א' לתצהיר עדותו הראשית של קרמר. מכאן ואילך כל הנספחים הנם לתצהיר עדותו הראשית, כפי שהוגשו בקובץ הנספחים מטעם התובעים, אלא אם כן צוין מפורשות אחרת). בהתאם לכך נחתם בין קרמר לבין המדינה ביום 7.6.1998 " חוזה למתן שירותים", המסדיר רטרואקטיבית את היחסים החוזיים שביניהם לתקופה שבין  25.3.1998 עד 1.6.1998 בתמורה לסך של 157,200 ש"ח (נספח ג'). בהמשך נחתם הסכם נוסף ביום 23.9.1999 (נספח ו'), על-פיו הוגדרו שירותי הייעוץ, הניהול וליווי הרפורמה על-ידי קרמר. תקופת ההסכם נקבעה עד ליום 31.12.2000 והתמורה לכל התקופה עמדה על סך של 273,000 ש"ח. יוער, כי מסוף שנת 1999 העלה קרמר טענות שונות לגבי התמורה המגיעה לו בגין שירותי הייעוץ שניתנו למדינה, שלטענתו חרגו מעל ומעבר להסכם שחל באותה עת. בהקשר זה נטען על-ידי המדינה בכתב הגנתה ובסיכומיה (סעיפים 18-10), כי קרמר סיפק שירותים מבלי שהעניין הוסדר עם הגורמים המוסמכים, ללא אישור, מחוץ למסגרת התקציבית שנקבעה ועל דרך של פנייה בדיעבד לאחר מתן השירותים. עוד נטען, כי התעוררו מחלוקות מהותיות באשר לשעות העבודה והעדר פירוט מתאים שנדרש קרמר לספק עובר לתשלום התמורה. המדינה הדגישה בכתב הגנתה, כי כך נהג קרמר במהלך כל תקופות ההתקשרות וכי דפוס הפעולה שאפיין את התנהלותו, של ביצוע שירותים, פנייה בדיעבד והכתבת מצב קיים, תוך טענה כי לא התקבלה תמורה ראויה, חזרה ונשנתה " ...כחוט השני לאורך כל תקופת העסקתו" (שם). המדינה הטעימה, כי במהלך כל התקופה חזרו גורמיה והתריעו בפני קרמר על דרך התנהלותו המנוגדת לכללי מנהל תקין ואולם חרף זאת המשיך קרמר לפעול על-פי אותו דפוס. מכל מקום ועל אף האמור, ולאחר שהמדינה הכירה בשירותי הייעוץ שקיבלה מקרמר לקידום הרפורמה והצורך להגיע להסכמות עמו בעניין תשלום עבורם, התנהל משא ומתן ובסיומו נתן קרמר ביום 17.1.2001 את הסכמתו לפשרה (נספח ט"ו), על-פיה שולם סכום כולל של 1,158,300 ש"ח לתקופה שמיום 23.3.1998 ועד ליום 17.1.2001 וזאת תוך שקרמר מאשר, כי עם קבלת הסכום האמור - הוא מוותר על כל תביעותיו בגין תמורה נוספת לתקופה האמורה, אף שכיום טען, כי נדרש לוותר על כספים המגיעים לו ואולץ לחתום על הסכם הפשרה.

10.       בין השנים 2002-2001 פעלו גורמים שונים של המדינה על-מנת לגבש את הרפורמה ואת הדרך בה היא תיושם. במהלך שנים אלו פעלה ועדת תמיר ואף גובשו המלצותיה בחודש אוגוסט 2001 ולאחריה התקבלו החלטות ממשלה שונות ליצירת המתווה לקידומה של הרפורמה. בהקשר זה הוקמה בחודש יולי 2001 מנהלת הרפורמה לצורך ביצוע הניסוי. כמו כן, הוחלט על הקמת ועדת מכרזים לצורך ההתקשרויות של המדינה עם גורמים חיצוניים. באותה תקופה הוחלט להמשיך את ההתקשרות עם קרמר, זאת לנוכח יחסי האמון המיוחדים שהיו באותה העת עמו, מומחיותו הייחודית והיות הניסוי יוצא דופן. לפיכך הוחלט לאשר באופן עקרוני את המשך ההתקשרות עם קרמר ללא מכרז, תוך שנקבע כי המדינה רשאית להפסיק את ההתקשרות עמו בכל עת (נספח כ'). ביום 4.9.2001 אישר משרד האוצר באמצעות ועדת פטור ממכרז להתקשר עם קרמר בהסכם מסגרת לשלוש שנים עם אפשרות הארכה ועד לגובה של 12 מיליון ש"ח (נספח כ"ג). ביום 30.9.2001 נחתם הסכם ביניים לתקופה שבין 1.6.2001 ועד ליום 30.9.2001 (נספח י"ט). המדינה הבהירה לקרמר במהלך אותה תקופה כי עליו לקבל אישור לכל תכנית עבודה שיגיש וכי כל פעילות שתתבצע ללא התחייבות מאושרת או לא בהתאם לנדרש בכתב ההתחייבות - לא תשולם. לטענת המדינה ולמרות האמור, בחר קרמר שלא לפנות לנציגיה אלא רק בדיעבד, תוך הודעה על ביצוע פעולות כאלה ואחרות, בניגוד למוסכם ולדרכי הפעולה שנקבעו מראש. בנסיבות אלה חזרה והבהירה לקרמר כי הוא ממשיך לפעול שלא על-פי כללי מנהל תקין ובניגוד להנחיות של החשב הכללי, תוך הגשת חשבון הוצאות בסכומים שלא אושרו מראש. כך או כך, במהלך התקופה שלאחריה פעלו הצדדים כך שהמדינה דרשה מקרמר להגיש תכניות עבודה שונות לאישורה ובמהלך אותה תקופה הוחלפו טיוטות להסכם המסגרת עד שבסופו של יום נחתם ביום 2.12.2002 וחלש על התקופה שבין 15.9.2002 עד ליום 15.9.2005 (להלן - הסכם המסגרת, נספח ל"ח).

11.       המדינה הדגישה, כי הסכם המסגרת הוא ההסכם היחיד הקיים בינה לבין קרמר ועל-פיו נקבע כי המדינה מעוניינת בקבלת שירותי ייעוץ מקצועי לצורך התכנון המפורט של ניסוי יישום הרפורמה. כאמור, בגדר ההסכם נקבע, כי מסגרת התקציב לביצוע השירותים לא תעלה על 12 מיליון ש"ח לשלוש שנים ובהתאם לצרכים ולהתחייבויות שיוצאו על-ידי נציגי המדינה לקרמר, לאחר קבלת תכנית עבודה מאושרת (נספח מ'). עם זאת, בסעיף 3.2 להסכם המסגרת נקבע כי המדינה רשאית להפסיק בכל עת את ההתקשרות עם קרמר בהודעה מוקדמת של 90 ימים, ובסעיף 10 נקבע, כי בשל אופיו החדשני של הניסוי עשויים לחול שינויים במהלך תקופת החוזה וכי נציגי המדינה רשאים להודיע בכתב לקרמר על כל שינוי, עדכון, תוספת, הפחתה או התאמה בהסכם מבלי שהדבר ייחשב להפרתו.

12.       חרף האמור טוען קרמר, כי מיד עם תחילת העבודה החליטה המדינה לקצץ ולהפחית 20% מהתעריפים הקבועים ובהמשך הודיעה על הפחתה נוספת של 10%. בעניין זה הפנתה המדינה להוראות הסכם המסגרת שקבע כי תעריף העבודה נקבע בהתאם לתעריפים המפורסמים על ידי הממונה על השכר. עם עדכון התעריפים על ידי הממונה על השכר, חל שינוי בתשלום שקיבל קרמר (נספח מ"ח). עוד טוען קרמר, כי אף שבתכנון המקורי היו אמורים להיבחר ארבעה תאגידים מתוך ששה, וזאת על-ידי מומחים שהכירו את התאגידים מעבודתם בחו"ל ואלה היו אמורים להיות שותפים לקרמר ולמדינה בתכנון מפורט של הרפורמה, הוחלט לשנות את מתווה התכנון, באופן שהליך מכרז בחירת התאגידים הפך להיות מוקד פרוגרמטי של העבודה. בנסיבות אלה השינוי המהותי גרם לפיחות מקצועי משמעותי במעמדו, שכן בתכנון המקורי אמור היה למלא תפקיד מקצועי מרכזי ובנוסף, נחשף לשוק בהליך מכרזי שלא בשליטתו עוד נטען, כי בהמשך נעשו שינויים מהותיים בתכנית ללא שיתופו בחוסר שקיפות ותוך פגיעה בו, תוך שאלה הביאו בתהליך הדרגתי להדרתו מהתכנית. חרף זאת, המשיך קרמר להיות מחויב לתכנית ולהעניק למדינה את השירותים שנדרשו.

13.       בחודש יוני 2004 פורסם המכרז. תקופת הזמן שעד לחודש פברואר 2005 הייתה חשובה ומרכזית לניסוי וליישומו, כמו גם מכרעת למכרז ולבחירת התאגידים שיפעילו את המרכזים. באמצע חודש יולי 2004 התקיים בארץ כנס ספקים. בספטמבר 2004 התקין שר המסחר והתעשייה את התקנות הרלוונטיות והגשת ההצעות נקבעה לחודש אוקטובר 2004. באותו מועד החל תהליך הערכת ההצעות ובדצמבר של אותה שנה הסתיימה ונבחרו ההצעות הזוכות. בתקופה זו נדרשה מומחיות רבה, אשר הייתה מצויה אצל קרמר וקבלני המשנה שאיתם עבד. במהלך אותה תקופה העלה קרמר טענות כנגד המדינה באשר לאופי ההתקשרות ומהותה, לרבות טענות הנוגעות לאופייה העתידי ולדרך בה החליטה המדינה ליישם את הניסוי ואת הרפורמה במסגרת המכרז. לטענתו, הייתה הסכמה בין הצדדים בדבר הצורך לעבור למתכונת עבודה חדשה בתוך הסכם המסגרת. הצדדים הסכימו כי לא ניתן להמשיך בדרך ההתקשרות על-פי הסכם המסגרת, שלא התאימה למהות הנושא ומורכבותו ולהפעלה ניסיונית של התכנית. לפיכך, נוהלו דיונים פנימיים בתוך משרד האוצר במהלך השליש הראשון של שנת 2004 לגבי הסדרת חוזה " ריטיינר". רוב המעורבים בתכנית הסכימו שיש להסדיר את החוזה לתקופה ארוכה ולעבור למתכונת שונה של תשלום כולל כנגד עמידה ביעדים, ללא דיווחים על שעות. מבחינתו, שינוי מתכונת העבודה בתוך הסכם המסגרת ומעבר להסכם תוצרים היה תנאי להמשך מעורבותו בתכנית. בהקשר זה נטען, כי בשל אי התאמה של מתכונת ההתקשרות למהות השירותים, הגבילה המדינה את קרמר ביחסיו עם התאגידים. מחד גיסא, לא הובטחה לו כל וודאות של המשך ההתקשרות לתקופת הניסוי ומאידך גיסא, חסמה אותו מלנצל את כישוריו ותחום מומחיותו לעבודה מול התאגידים. לפיכך, נדרש לעגן התקשרות ארוכת טווח עם המדינה או לבחון מחדש את המשך ההתקשרות.

14.       בנסיבות אלה טען, כי המדינה הותירה אותו חשוף לתביעות אפשריות של משתתפי המכרז. כאמור, מדובר במכרז בהיקף כספי ניכר שהחברות המשתתפות השקיעו בהכנתו משאבים רבים. קרמר חשש לסיכון של תביעות במקרה של חברות שלא יזכו במכרז והתכוון לעזוב את הפרויקט אם לא יגובש הסדר חוזי חדש אשר יגן עליו גם בהיבט הזה. לפיכך, דרש לקבל " כתב שיפוי" מהמדינה, באשר לנזקים שלטענת קרמר נובעים במישרין או בעקיפין מתהליך החלטות לא מבוקר לגבי ההתקשרות עמו ודרכה עם אלה שהתקשר. מנגד, טענה המדינה, שאין ממש בטענות קרמר, זאת לאחר שהבהירה לו באופן ברור וחד משמעי כי האחריות על הליכי המכרז, לרבות על בחירת הזוכים, היא אחריות הממשלה.

הרקע שקדם ל"סיכום שיקגו" והנסיבות לאחריו